城市是社会经济发展的重要载体，党的十九届五中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二?三五年远景目标的建议》首次提出“实施城市更新行动”，为创新城市建设运营模式、推进新型城镇化建设指明了前进方向。市委第五届委员会第十一次全体会议审议通过的《中共十堰市委、十堰市人民政府关于新时代推动十堰高质量跨越式发展加快建设“现代新车城、绿色示范市”的实施意见》中明确提出，坚持走内涵式发展之路，不断优化空间布局和经济结构，提高中心城区首位度，推动汉江生态经济带、竹房城镇带迈上新台阶，形成“繁荣在主城、发展在经开、倍增在县域、亮点在武当、未来在新城”的发展新格局。其中，繁荣在主城，明确提出突破性发展生产性服务业、现代服务业，加强旧城改造、城市更新投资，狠抓消费升级，打造繁荣商圈，不断提升城市功能和品质。实现繁荣在主城即是不断满足市民对美好生活的需求，也是我市与周边城市发展竞争需要，要实现这一目标，推动城市更新行动是提升我市城市魅力的唯一路径。

深刻认识城市更新的重要意义

从国外发达国家的情况来看，在城镇化发展接近成熟期时，城市建设都逐步从“外延式扩张”转向“内涵式发展”，城市更新也应运而生。从我国情况看，城镇化已转向高质量发展阶段，当前我国常住人口城镇化率已超过63％，已步入城镇化发展的中后期。这一时期城市发展往往面临市政基础设施老化、交通拥堵、城中村人居环境较差、老旧建筑数量多等问题。部分老旧城区空间功能品质与现代化建设不相适应，特别是在应对新冠肺炎疫情中、在应对极端天气中、在发生应急事件防灾减灾中都暴露出的城市韧性不足等一些短板弱项，亟待通过推进城市更新，使我们的城市更健康更安全更宜居更绿色。目前十堰正处在新区开发建设和老城区改造更新并行阶段，老城区应以减量提质更新为主，新城新区可结合城市更新承接中心城区功能疏解，适度承接与绿色生态发展相适应的城市功能。通过实施城市更新行动，转变城市开发建设方式和经济增长方式，对破解城市发展瓶颈、加快提升产城融合水平、提高城市品质、满足人民群众美好生活需要、推动城市高质量发展具有重要意义。

合理确定城市更新应遵循的指导思想

城市更新如何实施，住房和城乡建设部近日出台的《关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知（征求意见稿）》明确，城市更新将严格控制大拆大建大搬迁；将坚持应留尽留，全力保持城市记忆；不沿用过度房地产化的开发建设方式，不片面追求规模扩张带来的短期效益和经济利益。与过去大拆大建不同，城市更新将进入小规模、渐进式有机更新和“微改造”的阶段。只有“应留尽留，全力保持城市记忆”，才能够更好体现特有的城市风貌。因此，城市更新应注重保留利用既有建筑，不随意拆除、迁移历史建筑和具有保护价值的老建筑。应保持老城格局尺度，不破坏传统格局。应下绣花功夫，对旧居住区、旧厂区、旧商业区等进行修补、织补式更新。应保持老城区自然山水环境，鼓励采用当地建筑材料和形式，建设体现地域特征、地方特色和时代风貌的城市建筑，加强城市生态修复，留白增绿，保留城市特有的地域环境、文化特色、建筑风格等。同时通过对城区内功能不清、利用效率低下、环境品质不高的存量片区抓紧进行挖潜提效，提升功能品质、释放发展活力。主要内容包括完善生活功能、补齐公共设施短板，完善产业功能、打造就业创新载体，完善生态功能、保护修复绿地绿廊绿道，完善人文功能、积淀文化元素魅力，完善安全功能、增强防灾减灾能力，打造韧性城市。

积极探索城市更新的基本途径

开展城市更新行动，首先要对城市进行体检，借鉴外地经验围绕生态宜居、方便舒适、安全韧性、交通便捷、风貌特色、整洁有序、创新活力等多个方面，探索建立定期检查的城市体检工作制度，及时反映城市发展成效，找出弱项短板，针对存在的“城市病”提出“诊疗”方案，对容易产生的“城市病”提出预防措施，为城市更新提供政策建议。综合国内一些城市的探索实践，十堰城市更新的途径主要可以概括为七个方面：

一是老旧小区改造。以改善小区居住条件为主要目的，完善小区水电路气信和养老托育、停车、便民市场等配套设施。根据居民意愿可利用小区现状房屋和公共空间补充便民商业、养老服务等公共服务设施;也可利用空地、拆违腾地、拆临腾地等增加养老便老设施、停车位或设置机械式停车设施等便民设施。对房屋行政主管部门认定的危旧楼房，允许通过翻建、改建或适当扩建方式进行改造，具备条件的可适当增加建筑规模，通过改造增加便民服务设施等。

二是老旧厂区、老旧楼宇改造。鼓励利用老旧厂房、老旧楼宇发展新型基础设施、现代服务业等国家和本市支持的产业业态;鼓励利用老旧厂房、老旧楼宇补充公共服务设施;鼓励老工业厂区通过更新改造或用地置换的方式实施规划，增加道路、绿地、广场、应急避难场所等设施。也可通过转换建设用地用途、转变空间功能等方式，改造为发展新兴产业、文化旅游等的空间或场所。

三是老旧街区改造。可通过优化规划布局，明确各个街区功能，完善街区配套设施，打通断头路完善微循环，推动商业步行街和地方特色街区品质高端化、业态多元化，发展成为新兴文旅商业消费集聚区。

四是城中村、城郊村改造。可通过优化空间结构、转换集体建设用地性质、完善设施服务等方式，将因城市边界扩展而包裹的村落，尽快改造为城市社区或其他功能空间。

五是提升城市风貌。依托十堰特点和传统山水形胜，做好街区、河谷、山地等不同的城市形象设计，统筹协调城市形态格局、建筑风貌、街道立面、天际线、楼际线及色彩，科学确定城市景观展示区，加强公共空间界面管控，塑造各具特色和层次丰富、疏密有致、高低错落、整洁干净的城市空间形态。

六是修复城市生态。大幅提升综合公园、专类公园、游园等公园绿地和广场绿地服务半径覆盖率，提高道路、卫生隔离、公用设施等防护绿地设置标准和规模，增加居住区、公共建筑、商业服务业设施等附属绿地，鼓励小微绿地和立体绿化发展，通过规划建绿、拆违补绿、破硬植绿、留白增绿、见缝插绿、拆墙透绿等方式，千方百计扩大城市绿地面积和绿量。优化绿地空间布局，在城市各区域之间利用保留自然山体、河流水系、交通和公用设施廊道等布置绿地，加快城市周边特别是近山、面山的生态修复和建设。完善行人交通系统及行人过街设施，建设满足舒适步行需求的城市慢行系统，并与绿带、绿廊、保留山体有机串联，将城市内外绿地通过绿道有机串联起来，提升绿地景观风貌，实现城绿协调和城在林中、路在绿中。

七是发展智慧城市。加快推进宽带、融合、安全的信息基础设施建设，建设5G基站。推动电力、燃气、交通、水务、地下管线、物流等公用设施和建筑物、构筑物智能化改造，建设城市信息模型（CIM）、数字化管理平台和感知系统，打通社区末端，织密数据网格，实现数字化展示、信息化关联、可视化管理。建设“城市大脑”，有效整合城市管理领域信息系统和数据资源，加大城市数据共享开发力度，深化政务服务“一网通办”、城市运行“一网统管”，通过大数据、人工智能、云计算、物联网等前沿技术，对政务、企业、社会、互联网等数据进行全域即时分析、调度、指挥、管理，提高城市运行效率。

深入研究城市更新的配套政策和保障机制

推进城市更新工作，既有助于扩大内需，扩大有效投资、释放消费潜力、扩大市场纵深，又有利于实施新型城镇化战略，是提高城市可持续发展水平和提升城市现代化治理能力的重要抓手。在具体工作中，需要合理确定工作时序，加强规划政策引导，完善土地利用方式，拓宽资金支持渠道，坚持尽力而为、量力而行，分地区分街区分类分阶段逐步推进。

相比在一张白纸上画蓝图的增量建设，存量改造过程更为繁琐复杂，配套政策的建立与健全尤为重要。需要从规划政策、土地政策、资金政策、技术政策四大方面，夯实制度根基。规划政策上，对于符合规划使用性质，保障居民基本生活、补齐城市短板的更新项目，可根据实际需要适当增加建筑规模。城市更新项目中，老旧小区配套用房、商业及商务办公建筑，其建筑空间功能可复合利用和合理转换。土地政策上，在不改变更新项目实施方案确定的使用功能前提下，经营性服务设施建设用地使用权可依法转让或出租，也可以建设用地使用权及其地上建筑物、其他附着物所有权等进行抵押融资。技术政策上，老旧街区、老旧小区、老旧楼宇由于建设年限较早，当时使用的技术要求和技术规范与现行的消防、抗震等技术规范要求有差距，应出台适应老旧项目改造的技术要求和相关政策。特别是资金政策的设计中，除上级政策补助、地方财政投入外，应积极鼓励市场主体投入资金，鼓励金融机构创新金融产品，拓展丰富城市更新的资金筹集来源，解决目前渠道单一的困境。

对于十堰这样经过五十多年发展的山区城市来讲，城市更新的任务很重，需要做的工作很多，遇到的困难也很大。需要下大力气对城市更新的空间利用、产业转型、资金安排、体制机制等进行深入细致的研究,并通过城市更新行动实践，逐步解决人们关注的问题，努力把十堰建设成为宜居、绿色、有韧性、智慧的人文城市，更好满足人民群众对美好生活的追求。